Julkisen sektorin ja harjoitetun maankäyttöpolitiikan merkitys taloyhtiön tontille sijoittuvan täydennysrakentamisen tukemisessa

24.2.2020

Tuulia Puustinen, tutkijatohtori, Aalto-Yliopisto

 

Tutkin helmikuussa 2020 tarkastetussa väitöskirjassani taloyhtiön tontilla tapahtuvan täydennysrakentamisen mahdollisuuksia yhteistä päätöksentekoprosessia tukevien tekijöiden sekä yhteisen päätöksenteon edellytysten näkökulmasta pääkaupunkiseudun esikaupunkialueilla. Tutkimus rajautui tilanteeseen, jossa taloyhtiö päättää hakea kunnalta lisää rakennusoikeutta ja muutosta asemakaavaan tontilla tapahtuvaa täydennysrakentamista (uuden asuinkerrostalon tai -talojen rakentaminen) varten (kuva 1). Lisäksi tutkimus keskittyi ainoastaan taloyhtiön johdon ja asukasosakkaiden näkökulmaan. Näin ollen esimerkiksi kunnan näkökulma rajautui tutkimuksen ulkopuolelle.

 

Keskeinen motivaatio täydennysrakentamiselle pääkaupunkiseudun esikaupunkialueiden taloyhtiöissä on vanhenevan rakennuskannan laajojen peruskorjausten rahoittaminen. Tämä lähiöiden korjausvelka on yksi asuntosektorin suurimmista haasteista Suomessa. Julkisen sektorin näkökulmasta täydennysrakentamisen toivotaan vastaavan kasvavien kaupunkialueiden tiivistämistarpeisiin ja korjausvelan vähentämiseen, mutta myös näiden alueiden elinvoimaisina säilyttämiseen. On kuitenkin huomioitava, että taloyhtiön tontilla tapahtuva täydennysrakentaminen on tarkoituksenmukaista vain alueilla, joilla on kysyntää uusille asunnoille.

 

Kolmesta tutkimusartikkelista ja yhteenvedosta koostuva väitöskirjani hyödynsi monimenetelmällistä lähestymistapaa, jossa käytetään laadullisia ja määrällisiä menetelmiä.

Väitöskirjassa tunnistettiin kolme prosessia tukevaa päätekijää:

1. Julkisen sektorin ja sen harjoittaman politiikan rooli

2. Tarve käyttää asiantuntija-apua ja neuvontaa täydennysrakentamisprosessin aikana

3. Tarvittavat edellytykset yhteiselle päätöksenteolle

Tulokset osoittivat siis julkisen sektorin ja sen harjoittaman maankäyttöpolitiikan olevan keskeisessä roolissa täydennysrakentamisen tukemisessa taloyhtiön tontilla.

 

Yhdessä väitöskirjan osatutkimuksessa tarkasteltiin asukasosakkaiden näkemyksiä täydennysrakentamisesta isojen remonttien rahoittajana ja heidän taloudellisia vaatimuksiaan täydennysrakentamiselle. Aineistona kuvailevalle tilastoanalyysille ja avointen vastausten laadulliselle analyysille oli laaja, lähes yhdeksänsadan vastaajan kyselyaineisto. Vastaajat olivat peruskorjausiässä olevien tai peruskorjausikää lähestyvien taloyhtiöiden asukasosakkaita 22 esikaupunkialueella pääkaupunkiseudulla. Kyselyaineiston tulokset osoittavat, että ainakin teoreettisesti tarkasteltuna asukasosakkailla on huomattava tuottovaatimus täydennysrakentamiselle: täydennysrakentamisesta saatavien tuottojen pitäisi kattaa kaksi kolmasosaa seuraavan kymmenen vuoden remonttikustannuksista taloyhtiössä tai vähintään 75 % hypoteettisen linjasaneerauksen arvioidusta kustannuksista.

 

Tulosten perusteella nykyisellä kustannusrakenteella ja politiikan välineillä täydennysrakentamisen potentiaali on rajallinen.
Täydennysrakentaminen vaikuttaa toimivan remonttien rahoittajana vain tilanteissa, joissa on mahdollisuus huomattavaan taloudelliseen tuottoon. Toisaalta harjoitettu politiikka voi johtaa myös siihen, ettei täydennysrakentamisen koko potentiaali toteudu tontilla. Väitöskirjan toisessa osatutkimuksessa vertailtiin täydennysrakentamisprosessin avainkohtia ja sudenkuoppia viidessä taloyhtiössä Helsingissä, joissa oltiin tutkimuksen laatimisen aikaan joko päätetty tai päättämässä täydennysrakentamisesta taloyhtiön tontilla. Kolmessa tapauksessa viidestä taloyhtiö suunnitteli hakevansa rakennusoikeutta määrän, jonka arvo jäisi alle miljoonan euron maankäyttömaksun välttämiseksi. Miljoona euroa on Helsingissä alaraja, jonka ylittävästä maan arvonnoususta yksityinen maanomistaja joutuu tyypillisesti maksamaan maankäyttömaksun. Prosessi oli vielä kesken näissä taloyhtiöissä tutkimuksen laatimisen aikaan, joten varmuutta lopullisen uuden rakennusoikeuden arvosta ei saatu.

 

Toisaalta asukasosakkaiden näkemysten tarkastelu todellisissa täydennysrakentamistilanteissa paljasti huomattavia nyansseja osakkaiden päätöksenteossa ja taloudellisessa tuottovaatimuksessa taloyhtiön sisällä. Väitöskirjan kolmas osatutkimus, haastattelututkimus täydennysrakentamista suunnittelevissa ja toteuttaneissa taloyhtiöissä osoitti esimerkiksi, kuinka täydennysrakentamisen sijoittumisella taloyhtiön tontille ja sen vaikutuksilla eri asuntoihin on yhteys täydennysrakentamiseen suhtautumiseen ja siihen kohdistuvaan tuottovaatimukseen (ks. tarkemmin Puustinen 2020). Haastattelu- ja kyselyaineisto osoittivat lisäksi muiden kuin taloudellisten seikkojen vaikuttavan osakkaiden päätöksentekoon. Noin viidesosalle kyselyn vastaajista mikään taloudellinen hyöty ei ollut riittävä täydennysrakentamisen kannattamiseksi. Kyselyn muut vastausvaihtoehdot sekä avovastausten analysointi valottivat myös päätöksenteon monimutkaisuutta. Väitöstutkimuksen pääpaino oli juuri yhteisen päätöksenteon edellytysten analysoinnissa. Tässä blogitekstissä keskityn kuitenkin Smartland – tutkimusprojektin kannalta keskeiseen tutkimustulokseen, kunnan ja sen harjoitettaman maankäyttöpolitiikan merkittävään rooliin täydennysrakentamisen tukemisessa yksityisesti omistetulla maalla.

 

Kuten aiempi tutkimus on osoittanut (esim. Nykänen et al. 2013), ja kuten Suomen ylhäältä alaspäin ohjautuvan maankäytön suunnittelujärjestelmän perusteella voi olettaa, julkinen sektori ja sen harjoittama politiikka ovat keskeisessä roolissa täydennysrakentamisen kannattavuuden määrittelemisessä taloyhtiölle. Kannattavuuteen vaikuttavia tekijöitä ovat rakennusoikeuden määrän ja arvon lisäksi muun muassa maankäyttömaksu, verotus ja sen ajoittaminen sekä pysäköinnin mahdollisesta uudelleenjärjestämisestä koituvat kustannukset. Väitöstutkimuksen tulokset tukevat aiempia havaintoja julkisen sektorin ja sen harjoittaman politiikan roolista ja täydentävät niitä asukasosakkaiden ja taloyhtiön johdon näkökulmasta.

 

Esimerkiksi kysymys maankäyttömaksusta ja sen tarpeellisuudesta on poliittinen ja liittyy siihen, kenellä on oikeus hyötyä maan arvonnoususta tilanteessa, jossa paine olemassa olevien lähiöiden tiivistämiseen on suuri. Infrastruktuurikustannukset ovat olemassa olevan palveluverkon takia huomattavasti pienemmät täydennysrakentamisessa verrattuna esimerkiksi rakentamattomien viheralueiden rakentamiseen (Hamilton & Kellett 2017).
Tutkimus esittää useita käytännön päätelmiä julkisen sektorin rooliin liittyen päätöksentekijöiden hyödynnettäväksi Suomessa. Jos täydennysrakentamista halutaan edistää, julkisten päätöksentekijöiden on syytä harkita maankäyttömaksun vähentämistä tai poistamista, lieventää pysäköintimääräyksiä sekä muuttaa verotuskäytäntöjä täydennysrakentamisen ja peruskorjauksen ajoittamisen osalta.

 

Väitöstutkimus osoitti lisäksi, että viranomaisilla on keskeinen rooli prosessin tukemisessa taloyhtiön sisällä. Sekä taloyhtiön sisäinen päätöksentekoprosessi että viranomaisten rooli prosessissa ovat vakiintumattomia. Taloyhtiön näkökulmasta kaavoittajien aktiivinen tuki ja heidän antamansa selkeät reunaehdot täydennysrakentamiselle alusta alkaen ovat olennaisia ja vähentävät prosessiin liittyviä riskejä, epävarmuuksia ja ylimääräisiä kustannuksia. Joustamattomat tai vaihtelevat reunaehdot hankaloittavat taloyhtiön päätöksentekoprosessia huomattavasti. Onkin syytä pohtia viranomaisten roolia näissä hankkeissa, jos tämän tyyppistä täydennysrakentamista halutaan edistää. Taloyhtiön keskeinen rooli maanomistajana ja päätöksentekijänä täydennysrakentamishankkeissa heijastelee asuinkerrostalojen omistusmuotojen sekä paikallisen julkishallinnon suhteiden monimutkaisuutta, hämärtyviä rajapintoja sekä keskinäistä riippuvuutta tiivistyvillä kaupunkiseuduilla kansainvälisesti (ks. McKenzie 2011).

 

Kirjallisuutta

Hamilton, C., Kellett, J. (2017). Cost comparison of infrastructure on greenfield and infill sites. Urban Policy and Research, 35(3), 248-260.

McKenzie, E. (2011). Beyond privatopia: Rethinking residential private government. Urban Institute Press, Washington D.C. 147 pp.

Nykänen, V., Lahti, P., Knuuti, A., Hasu, E., Staffans, A., Kurvinen, A., Niemi, O., Virta, J. (2013). Asuntoyhtiöiden uudistava korjaustoiminta ja lisärakentaminen [Urban infill and residential redevelopment]. VTT Technology 97. Available at: http://www.vtt.fi/inf/pdf/technology/2013/T97.pdf

Puustinen, T. (2020). Infill development in growing urban areas: experiences in Finnish housing companies and perspectives of owner-occupiers. Aalto University publication series DOCTORAL DISSERTATIONS, 2/2020.

Puustinen, T., Pennanen, K., Falkenbach, H., & Viitanen, K. (2018). The distribution of perceived advantages and disadvantages of infill development among owners of a commonhold and its’ implications. Land Use Policy, 75, 303-313.

Puustinen, T., Pennanen, K., Falkenbach, H., Arvola, A. & Viitanen, K. (2017). Financing major repairs in apartment buildings through infill development: Exploring views and benefit requirements of the owner-occupiers. Property Management 35(5), pp. 1-21.

Puustinen, T. & Viitanen, K. (2015) Infill Development on Collectively Owned Residential Properties: Understanding the Decision-making Process – Case Studies in Helsinki. Housing, Theory and Society, 32(4), pp. 472-498.